Сегодня, 30 августа, отмечается день Конституции Республики Казахстан. В этот день в 1995 году на всенародном референдуме была принята ныне действующая Конституция Казахстана. Высшими ценностями ее провозглашены человек, его жизнь, права и свободы. В этой статье мы рассмотрим историю Конституции страны, внесенные поправки, а также деятельность Конституционного суда, направленную на гарантию соблюдения норм Основного закона страны.

Конституция — это основной закон государства, имеющий высшую юридическую силу и определяющий основы политической, правовой и экономической систем государства. В подавляющем большинстве стран сегодня существуют конституции, и лишь в около десяти их нет. Прообразом первой конституции считают Великую Хартию вольностей 1215 года, или Magna Carta, которая служит прообразом конституционного строя в истории современной Европы. Согласно теории общественного договора, конституцию можно рассматривать как некий контракт между государством и его населением, где определяется взаимоотношение сторон и порядок учреждения государственного строя.

Первую Конституцию независимого Казахстана утвердили на девятой сессии Верховного Совета в 1993 году. Этот документ провозгласил Казахстан республикой с парламентской формой правления, при которой Верховный Совет был единственным законодательным и высшим представительным органом страны. Автором этой Конституции является известный казахстанский юрист, доктор юридических наук, профессор Нагашбай Шайкенов. 

Политическая система Казахстана существовала в таком виде до 1995 года. По инициативе Нурсултана Назарбаева был проведен референдум о принятии новой Конституции, по итогам которого распустили Верховный Совет. На этом референдуме Конституцией Республики Казахстан 1995 года, был учрежден новый орган конституционного надзора — Конституционный совет Республики Казахстан, в связи с чем Конституционный суд Республики Казахстан прекратил своё существование. В целом с момента принятия нового Основного закона его изменяли семь раз, внеся более 1100 поправок.

Поправки инициированные в Конституцию вызвали целый шквал критики со стороны юристов и общественности. Доктор юридических наук, профессор Сулейменов М.К. писал: “Взять хотя бы Конституционный суд, возглавляемый академиком М. Т. Баймахановым, который был достаточно прогрессивным для своего времени и который прославился тем, что выступил резко против проекта Конституции 1995 г., поэтому Назарбаев его ликвидировал и создал беззубый Конституционный совет, ничего не решающий и активно продвигающий все начинания президента”.

Чем был плох Конституционный совет

Для каждой конституции необходим механизм контроля за обеспечением её соблюдения. В зависимости от системы, этим могут заниматься централизованные органы (Конституционные суды), или суды общей юрисдикции. С принятием Конституции 1995 года в стране Конституционный суд заменили на Конституционный совет, который занимался толкованием различных правовых норм, надзором за конституционностью принимаемых законов, соответствием Конституции международным договорам, и существовал лишь как консультирующий орган.

Как отмечал Сабыр Касымов, бывший судья старого Конституционного суда:

“Конституционный суд мог рассматривать и выносить решения по соблюдению норм Конституции по обращениям общественных организаций и граждан. Были и другие полномочия, которых нет у Конституционного совета.”

Таким образом, у Конституционного совета отсутствовали полномочия по оценке законности решений Президента, а также иных вопросов государственной важности, к примеру, по приватизации крупных нефтяных объектов. К тому же, Президент Республики имел право вносить возражения на решения Конституционного Совета, а граждане были лишены возможности напрямую обращаться к Совету за разъяснениями.

Так, с февраля 1996 года по 2022 год в Конституционный Совет поступило более 200 обращений: 27 от Главы государства, 77 от председателей Палат Парламента и его депутатов, 27 от Премьер-Министра, и 71 от судов. Конституционным Советом было принято более 140 нормативных постановлений. В связи с внесением новелл в Основной Закон в 1998, 2007 и 2017 годах, Конституционным Советом приняты решения о пересмотре отдельных своих решений.

5 июня 2022 года посредством референдума по внесению поправок в Конституцию в стране был вновь создан Конституционный Суд, заменивший Совет. Придерживаясь принципа “слышащего государства”, Касым-Жомарт Токаев предложил внести поправки в Основной закон через общенациональное голосование, что было впервые в истории Казахстана и имело целью “переход от суперпрезидентской страны к президентской с влиятельным Парламентом и подотчетным Правительством”.

Кем избираются судьи конституционных судов в зарубежных странах?

Учитывая политическую значимость конституционного суда, существует большой интерес к тому, кем избираются судьи и квалификационные требования для отбора. Практика сильно различается в современных конституционных судах. Один очевидный момент, уникальный для конституционных судей, заключается в том, что система их отбора не похожа на систему для обычных судей.

Конституционные судьи выбираются для выполнения задач, соответствующих специализированному суду, как правило, на фиксированный срок (составляющий 3, 6, 9 или иногда 12 лет), причем более короткие сроки могут быть возобновлены только один раз. Мы можем разделить механизмы отбора на пять категорий:

• Назначение исполнительной и законодательной властью. (выдвижение кандидатур президентом, но назначение требует одобрения законодательного органа.)
• Отбор и назначение законодательным органом.
• Выбор исполнительной, законодательной и судебной властью. (предоставление каждой из трех ветвей власти государства полномочий назначать определенную квоту членов конституционного суда)
• Отбор специальной комиссией.
• Назначение исполнительной властью. (не рекомендуется, поскольку это дает исполнительной власти право контролировать конституционный суд через систему назначений).

Зависимость Конституционного суда от Президента

Конституционный Суд Казахстана состоит из десяти судей и Председателя, срок полномочий которых составляет восемь лет. При этом Президент назначает четверых судей самостоятельно, Председателя — с согласия Сената, и заместителя Председателя — по представлению самого Председателя. Сенат и Мажилис назначают по трое судей. Получается, что в Казахстане судьи назначаются исполнительной и законодательной властью. В зарубежных странах перед утверждением путем голосования слушания по утверждению часто обеспечивают демократический контроль, позволяя изучить личную пригодность и идеологические позиции потенциальных кандидатов.

Можно ли считать, что КС РК зависим от Президента? За ответом на этот вопрос мы обратились  к  Евгении Нефедьевой, исследователю в области конституционного правосудия.

• Я бы не стала делать столь однозначный вывод. С одной стороны, действительно, можно предположить, что значительная часть судей в той или иной мере назначается Президентом и срок полномочий судей по продолжительности такой же, как и срок полномочий Президента (Срок полномочий Президента составляет 7 лет, а судьи Конституционного Суда назначаются на 8 лет). С другой стороны, гарантией независимости судей можно считать тот факт, что после прекращения полномочий они не могут быть переназначены на новый срок. Это является эффективной мерой предупреждения «старения» состава суда [2], и переизбрание судей на новый срок может подрывать их независимость.

Действующий Конституционный Суд является очень молодым, и ему предстоит пройти свой путь становления и завоевания авторитета не только в системе разделения властей, выступая как арбитр между исполнительной и законодательной властью, где судьи действительно могут оказываться под определенным политическим давлением. Однако, на данный момент наибольший запрос к Конституционному Суду исходит от общества, когда Конституционный Суд выполняет правозащитную функцию, вставая на охрану прав и свобод человека, что, несомненно, является высшей ценностью в демократическом государстве.

Каким образом должна обеспечиваться независимость Конституционного суда, помимо назначения судей?

• Действительно для обеспечения независимости Конституционного суда, помимо назначения судей, необходимы также другие механизмы. К ним относятся финансовая и организационная автономия суда, прозрачность судебных процессов, возможность публичного контроля за деятельностью суда, а также механизмов защиты судей от политического давления и вмешательства в их деятельность.

Например, в проекте Конституционного закона о Конституционном Суде было закреплено право судьи на выражение особого мнения с дальнейшей публикаций особого мнения в открытом доступе. Особое мнение появляется на стадии голосования судей за итоговый проект постановления.  Считается, что судья, решивший заявить особое мнение, либо не согласен с решением Суда, либо желает дополнить решение аргументами, которые не вошли в итоговое постановление. Да, сейчас судьи Конституционного Суда Казахстана наделены таким правом выражать особое мнение, но оно, к большому сожалению, не публикуется в открытом доступе.

Институт особого мнения очень четко демонстрирует обществу высокую степень транспарентности Конституционного Суда. Кроме того, публикация особых мнений решает много практических задач: развивает различные правовые науки, сигнализирует обществу об актуальных правовых проблемах, которые были предметом дискуссии не только между сторонами конституционного спора, но и внутри Суда.

Поэтому важно, чтобы Конституционный Суд имел достаточно ресурсов и полномочий для независимого исполнения своих функций и принятия решений, свободных от внешнего влияния.

Чем занимаются Конституционные суды зарубежных стран?

Помимо осуществления исключительной юрисдикции по конституционным вопросам, фактически не существует общих полномочий для всех конституционных судов (кроме конституционного контроля за законодательством, и даже эти полномочия различаются по своему объему и действию). Тем не менее, современные конституционные суды обладают следующими четырьмя основными видами власти:

1. Конституционная юрисдикция (контроль самой конституции):

• рассмотрение вопросов, возникающих в процессе разработки конституции;
• проверка конституционности поправок к конституции (например, как в Нигере, Сенегале и Южной Африке)

2. Судебный контроль законодательных актов (контроль законодательной власти):

• проверка конституционности законов до принятия законодательства (ante factum);
• проверка конституционности законов после принятия (ex post facto);
• проверка конституционности решений законодательного органа; и
• инициирование или требование законодательства

3. Юрисдикция над должностными лицами и учреждениями (контролирующими исполнительную власть):

• проверка конституционности действий и решений исполнительной власти;
• слушания процедур импичмента лицам, занимающим государственные должности;
• рассмотрение уголовных или гражданских дел о должностной коррупции;
• рассмотрение квалификации лиц, способных владеть или продолжать занимать государственную должность;
• вынесение решений о назначении должностных лиц в соответствии с конституцией;
• разрешение споров о компетенции государственных органов;
• разрешение споров между государственными органами

4. Юрисдикция политических партий и выборов (контролирующая выборы):

• вынесение решений о роспуске или слиянии политических партий и контроль конституционности их действий;
• проверка законности выборов и результатов выборов любого уровня; и
• рассмотрение избирательных петиций

Чем занимается Конституционный Суд Казахстана

Новый Конституционный суд отличается достаточно широким спектром полномочий. Согласно статье 72 Закона “О Конституционном суде РК”, помимо толкования норм Основного закона и рассмотрения на соответствие принимаемых законов и постановлений, Суд может рассматривать и вопрос о правильности проведения выборов Президента, Председателя Сената и Мажилиса, а также Премьер-Министра. Теперь правом на обращение в орган конституционного контроля обладают не только Президент, председатели Сената и Мажилиса, депутаты Парламента, премьер-министр, Генеральный прокурор, а также граждане страны, Уполномоченный по правам человека и суды.

            В одном только 2023 году на рассмотрение Конституционного Суда поступило почти 5300 обращений, из них лишь десять от государственных органов и должностных лиц. Обращения касались вопросов жилищных и трудовых отношений, социальной защиты, банкротства физических лиц, неисполнения судебных актов, исполнения наказаний, доступа к информации и другие. И только в 27% обращений граждане просили проверить конституционность законов и других нормативных правовых актов.

            Следует отметить, что Суд имеет право вернуть обращения, не отвечающие требованиям допустимости, что и было сделано в ответ на 4,9 тысяч обращений. Таким образом, только 182 обращения были допущены к производству, и в восьми случаях были вынесены итоговые постановления о несоответствии Конституции.

            Одним из таких случаев является кейс, в котором заявитель был уволен с правоохранительной службы за совершение проступка, дискредитирующего правоохранительный орган. Заявитель неоднократно обращался в государственные органы за разъяснением возможности участия в конкурсах на должности на государственной службе, но получал отрицательные ответы, ссылающиеся на пожизненный запрет приема на государственную службу лиц, уволенных за совершение такого проступка. Конституционный суд, рассмотрев данное обращение, пришел к выводу о несоответствии этого запрета нормам Конституции, так как он “без учета характера должностных обязанностей, нарушает равное право граждан на доступ к государственной службе и, в целом, не отвечает принципам справедливости, соразмерности и критериям взаимной согласованности предметно связанных между собой норм различной отраслевой принадлежности.” (По состоянию на 1 июля данная норма не была заменена.)

Решения Конституционного суда являются окончательными и не подлежат обжалованию, за исключением случаев, когда открываются новые существенные обстоятельства или меняется норма Конституции, на основе которой было принято это решение. В таким случаях инициатором пересмотра может выступить или сам Суд, или Президент страны.

Признание норм законодательства Казахстана неконституционными означает их неприменимость, требует пересмотра судебных решений, принятых на основе этих норм, а также приведения законодательства в соответствие с решением Конституционного суда. В своих решениях Суд может рекомендовать Правительству и уполномоченным органам совершенствовать законодательство, если это необходимо. За первое полугодие 2024 года в Конституционный Суд поступило более двух тысяч обращений. По результатам обращений Судом рекомендовано совершенствовать нормы административного и уголовного права страны.

Несмотря на пессимистичные прогнозы относительно дальнейших возможных поправок в Конституцию страны и возможных причин этому, возвращение Конституционного суда является решительным шагом в сторону демократизации страны и установления верховенства права. Конституционный суд является гарантом конституционности, а граждане наконец могут напрямую отстаивать свои права и свободы на высшем уровне, что однозначно улучшает доступ к правосудию.

Не может не радовать и тот факт, что во главе Конституционного суда стоит женщина. В 2023 году Казахстан улучшил свой общий рейтинг в Глобальном индексе гендерного разрыва, поднявшись на 18 позиций и заняв 62-е место среди 146 стран. Казахстан устранил гендерный разрыв в уровне образования и продемонстрировал улучшение в сфере экономических и политических возможностей.

Эта публикация финансирована Европейским Союзом. Ее содержание является исключительной ответственностью ОФ «Центр исследования правовой политики» и не обязательно отражает точку зрения Европейского Союза. Публикация подготовлена в рамках проекта «Скоординированные действия гражданского общества по продвижению верховенства права для всех», который реализуется ОФ «Центр исследования правовой политики» (LPRC) и Международным партнерством по правам человека (IPHR), при финансовой поддержке Европейского Союза.