(00:06) Аяжан Ойратова
Всем привет. Это подкаст «Право на право», и я — его ведущая Аяжан Ойратова. Сегодня у нас очень важный и интересный выпуск. Мы будем говорить с вами о демократических институтах и практиках. Для начала поймем, что вообще относится к демократическим институтам. Узнаем, какие из них есть в Казахстане, почему они у нас недостаточно эффективны, и как их работа влияет на нашу с вами жизнь. Раскрыть эту тему нам поможет правовой советник Центра исследования правовой политики, юрист с большим опытом — Дмитрий Нурумов. Дмитрий, еще раз добрый день и добро пожаловать!
(00:50) Дмитрий Нурумов
Спасибо, очень рад быть на вашем подкасте.
(00:54) Аяжан Ойратова
Дмитрий, расскажите, пожалуйста, какие существуют демократические институты на данный момент и какие из них представлены у нас в Казахстане.
(01:02) Дмитрий Нурумов
Демократические институты — это, прежде всего, выборы и различные механизмы участия в управлении государством. Поэтому демократическое государство подразумевает, что существует разделение властей и, по существу, общество, граждане могут участвовать в управлении государством через различные институты и процедуры. То есть, на самом деле, выборы — это наиболее очевидный способ гражданского участия. Но бывают и другие способы участия. И в принципе, чем более разнообразен и широк механизм такого участия, тем больше государство учитывает мнение граждан и тем больше граждане тоже ценят это государство.
(02:11) Аяжан Ойратова
А если конкретно проговорить, туда входит участие в общественных советах или еще что-то?
(02:18) Дмитрий Нурумов
В принципе да, участие в общественных советах тоже, можно сказать, является одной из демократических практик. В принципе, любое решение, которое принимается на государственном уровне, как на национальном, так и местном, должно проходить через корни вот такого общественного обсуждения.
(02:39) Аяжан Ойратова
А если говорить о комментариях к законопроектам. В одной скандинавской стране — я не помню, в какой именно — они там конституцию себе так собирали через онлайн-обсуждение. А в Казахстане у нас есть ресурс Open Government, и там можно комментировать законопроекты. Это считается гражданским участием или нет?
(03:05) Дмитрий Нурумов
Это тоже одна из форм участия. Но опять же, вопрос: что с этими комментариями происходит и насколько действительно они учитываются? И здесь у меня большие сомнения, насколько этот механизм в наших условиях работает. Ожидать, что по всем законопроектам будет большая вовлеченность общества, не представляется реальным.
Конечно, очень важно на более ранней стадии законопроект публиковать, но, в принципе, доступ к ним, прежде всего, необходим заинтересованным сторонам. Эти заинтересованные стороны должны иметь возможность выразить свою позицию на соответствующих площадках. Допустим, если есть какие-то рабочие группы, то должны быть организованы слушания по очень четким правилам, где все заинтересованные стороны могли бы прийти и высказать свою позицию. Как правило, такой процедуры четкой нет, да, какие-то парламентские слушания проводятся, но то, как туда попасть, каковы принципы работы — большой вопрос, тем более на местном уровне. Поэтому ожидать, что вот этот механизм заработает, или то, что там наберется достаточно большое количество полезных рекомендаций, тоже сложно. То есть, это будет зависеть от конкретного вопроса, но как элемент прозрачности в деятельности законотворческой — это положительная практика.
(05:00) Аяжан Ойратова
Резюмируя сказанное в отношении обсуждения законопроекта. Во-первых, людям вообще нужно узнать, что законопроект попал на эту платформу. Один из нехороших примеров — это недавняя концепция правовой политики, которая была, оказывается, опубликована еще 19 марта, и мы случайно узнали об этом в начале апреля. Если посмотреть на те же большие СМИ, в них открыто это не обсуждалось: что концепция, документ, можно сказать, десятилетия был выставлен на платформе. Нас туда не призывали обсуждать, не говоря уже о том, что гражданское общество не сильно вовлекалось в разработку. Ну, по крайней мере, мы не слышали, чтобы наши коллеги помогали разрабатывать эту концепцию. Поэтому да, есть моменты из опубликования того, что тот или иной документ попал на эту платформу.
Другой же вопрос: сколько дней, какие сроки – а они обычно короткие – даются, чтобы прокомментировать какой-либо документ. Не всегда это там двух-трехстраничный документ, говоря на примере той же концепции.
(06:09) Дмитрий Нурумов
Как раз пример с концепцией правовой политики, наверное, очень подходящий, потому что я могу сравнить даже то, как обсуждалась подготовка по ведущей концепции или до этого. Это была программа правового реформирования, все-таки проводилась большая работа, прежде всего, с различными группами юристов, со специалистами проводились круглый стол, конференции, и постепенно этот документ кристаллизовался, потому что он играет достаточно важную роль. Он позволяет служить неким ориентиром, куда страна хочет прийти через 10 лет. И этот документ должен иметь системное видение. И мне кажется, тот документ, который был подготовлен — он достаточно слабый. Потому что не очень четко расставлены приоритеты, не хватает системности, четкости поставленных задачах. Там есть какие-то большие цели и какие-то очень мелкие цели.
Поэтому, конечно, очень важно, чтобы сохранялось в данном случае прежде всего участие со стороны экспертного сообщества для обсуждения таких документов. А для этого они должны знать, что такая работа ведется.
Во-вторых, важно то, что этот документ должен быть как можно более широко распространен и, соответственно, проведены какие-то его обсуждения и объяснения о том, почему именно эти направления были выбраны как магистральные на следующие 10 лет.
(08:01) Аяжан Ойратова
Ну и чтобы не было, как это мы наблюдали в 2020 году перед выборами: просто забросали законопроектами депутаты, своими инициативами. Это было очень странно наблюдать, на самом деле. Когда мы видим, что до этого в течение пяти лет не было этой активности, а потом перед выборами эта активность неожиданно появилась. И это опять же пошло вразрез тому, что было написано в концепции: появились законопроекты, о которых вообще никто не говорил и об этом никто не думал. Возможно, это и есть реакция на какие-то общественные проблемы, но хотелось бы, чтобы реакция была системной, а не неожиданной.
(08:50) Дмитрий Нурумов
Конечно, в нормальной демократической стране разработкой законопроектов занимается парламент, и ничего странного нет, что могут появляться различные законопроекты, которые будут отражать различные точки зрения. Может на один и тот же предмет быть сразу пять-шесть и более различных законопроектов. И они могут быть предметом определенных обсуждений между различными партиями, которые представлены в парламенте.
У нас же ситуация немножко другая, и это тоже один из симулякров всей нашей политической реальности. Когда, в принципе, в парламенте представлена, по существу, одна политическая сила, то все мы понимаем, что депутаты только формально являются инициаторами этих законопроектов, что за ними по-прежнему стоят соответствующие государственные структуры.
И вся эта вертикаль потом замыкается на президентскую администрацию. Поэтому здесь трудно сказать о каком-то естественном процессе законотворчества. И, может быть, в ситуациях, когда есть устоявшиеся демократические институты, какой-то потребности в единой стратегии реформирования, даже в виде рекомендательного документа — нет. Тем более на такой длительный срок. Обычно партии более короткими сроками мыслят и, в принципе, приходят с какой-то конкретной программой и ее реализуют в четырехлетний срок, а дальше уже избиратель решает, хочет ли он жить в новой правовой реальности, или ему она не очень нравится.
Поэтому мы должны исходить из той реальности, которая есть, и, в принципе, из того, что у нас очень неразвиты эти институты и какой-то стратегический документ мог бы быть полезен, чтобы на него ориентироваться определенным образом. И в случае, когда возникают попытки какого-то отката, можно всегда апеллировать к этому документу. Понятно, что он тоже не должен превращаться в некий фетиш. Опять же, учитывая огромное количество нерешенных задач, важно видеть некую перспективу. И в этом смысле такой документ полезен.
И мне кажется, что, учитывая нашу достаточно жесткую президентскую вертикаль, концепция принимается указом президента. То это, определенным образом, является тем репутационным багажом, с которым президент служит своему народу и, соответственно, если что-то там прописано, вроде как должно быть исполнено.
Но опять же, нужно исходить из того, что право — оно не живет только в законах. То есть у нас не принято говорить, что судьи создают новое право, но, в принципе, так или иначе, судьи и другие юристы постоянно находятся в такой ситуации, когда им необходимо интерпретировать право. И право, в общем-то с одной стороны закреплено на бумаге, но с другой стороны очень важно то, как оно реализуется и интерпретируется. И по большей части есть определенный перекос в том, как подходить к правовым реформам. В основном, государство видит правовые реформы именно в принятии нового законодательства и где-то это, возможно, оправдано. Но по большому счету сейчас, проблемы зачастую можно разрешить на основе уже существующей законодательной нормы, обращаясь к интерпретации. И в этом смысле, конечно, было бы хорошо, чтобы в какой-то момент, допустим, был восстановлен конституционный суд в Казахстане, либо к непосредственно практике. Поэтому, в принципе, есть много вещей, которые можно было делать на других уровнях, нежели первым делом менять закон. Мы слишком часто увлечены тем, чтобы менять.
(14:13) Аяжан Ойратова
Недавно вышел законопроект по общественным советам. Новая редакция. И там тоже пытаются зарегулировать общественные советы на данный момент. Есть ли в этом угроза демократическим институтам?
(14:28) Дмитрий Нурумов
Ну, я тоже согласен, конечно, когда есть угроза в целом или отсутствие таких демократических институтов как выборы, как независимый суд и так далее — трудно как-то обращать внимание и серьезно разговаривать про какие-то общественные советы. Но действительно, часто поражает этот зуд постоянно что-то оформить в виде каких-то законов, потому что сама эта форма общественных советов предполагает очень большую гибкость.
Только это обычно реализуется, что вот нужно создать эти советы, их создают и, по существу, в большинстве случаях они работать не будут. Опять же, для работы этих советов, часто нужно определиться с тем, какова их функция. И на самом деле этот общественный совет, сама его формулировка на русском языке очень такая кондовая. И мне кажется, что во многих государственных процедурах важны сильные специализированные независимые экспертные органы, которые могли бы либо давать определенные заключения, либо, в случае спора между государством и гражданином, быть неким таким квазисудебным органом, который мог бы рассматривать. Это возможно, такие органы во многих странах существуют. Например, применительно к тем сферам, где нужно оценивать публичный интерес и реализацию индивидуальных прав — допустим, СМИ.
И понятно, что это тоже определенная культура этих советов, она должна как-то видеть консультативный орган. Она должна как-то более естественно формироваться. Поэтому от того, что при каждом государственном органе будет общественный совет, мало что, на самом деле, поменяется. Я просто в этом уверен. Может быть, будет освоен определенный бюджет.
(17:13) Аяжан Ойратова
Но может и быть какая-то срочная необходимость, потому что именно в определенной сфере есть какая-то серьезная гражданская активность, связанная с какой-то проблемой. Самый большой пример — это группа в фейсбуке «Требуем реформы МВД», которая стихийно образовалась после трагической гибели Дениса Тена.
Далее, мы видим общественную активность в Алматы, вспомните, когда планировалось строительство зоны отдыха на Кокжайлау, и еще проблемы с ТЭЦ в Алматы, и еще у нас есть отдельный пример гражданской активности против строительства отеля в Мангыстау. И когда мы говорим о таких точечных проблемах, мы видим, что граждане собираются и хотят выразить какую-то свою позицию. И в этот момент эти граждане, даже если уже существуют общественные советы при каком-то органе, они не смогут туда попасть, потому что проблема возникла неожиданно, а общественный совет уже там работает. Но ведь не учитывать мнение этих активных граждан тоже нельзя. И получается, что это тоже какой-то способ реализации своих интересов гражданами, спосб проявления гражданской активности.
(18:44) Дмитрий Нурумов
В принципе, нет необходимости опять же всем общественным движениям, группам определенным образом институционализироваться. Это больше государство видит какую-то необходимость через какие-то формальные структуры их интегрировать и, с одной стороны, больше контролировать, и иметь больше предсказуемости с другой. Может быть, потому что в противном случае они создают альтернативное общественное поле. В нашей стране это поле одно. Все демократические институты, практики увязаны с другими практиками, получается, если взять даже эти движения, которые возникли за последнее время, даже очень резонансные — пока президент не обратит внимания и не скажет, что нужно сделать, то все другие органы либо отмалчиваются, либо вообще противодействует, уходят от любой ответственности.
Очень важно помимо неформальных демократических практик (где должно быть создано пространство и налажены каналы связи), важно создавать формализованный демократический институт, который, по существу, в Казахстане после 30 лет независимости отсутствует.
То есть не существует в полной мере сформировавшегося парламентаризма, он имеет какие-то формальные атрибуты, но нормального политического процесса, партийного процесса, по существу — нет. Нет независимых судов, нет различных демократических практик в судебной системе, право на суд присяжных так и не было реализовано: оно вроде как есть, но закон не позволяет его использовать там, где необходим суд присяжных. То же самое можно сказать и про исполнительную власть. Но особо трагично обстоит дело с местным самоуправлением. Оно так и не стало развиваться. Есть опять же какие-то формальные институты в виде маслихатов. Акиматы полностью встроены в государственную вертикаль, ну и к ним таким аппендиксом идут эти маслихаты. Если бы в маслихатах действительно присутствовали различные политические силы, то они бы как губка впитывали различные интересы общества и сами бы включались в этот процесс. И соответственно, мы бы видели совершенно другую динамику с точки зрения вот этих демократических практик. И, по большому счету, руководители побаиваются, ведь если какое-то напряжение растет, это не повод решить эту проблему, им же тогда скажут, что, вот, вы свой самостоятельный политический авторитет нарабатываете. А наработка своего политического авторитета в условиях Казахстана всегда будет рассматриваться как угроза со стороны правящего режима.
Поэтому, естественно, акимы — они встроены в эту систему и совершенно не заинтересованы общаться и воспринимать те потребности, которые есть у города. И есть большой финансовый вопрос о том, как перераспределяются налоги и так далее. В принципе, в Алматы есть достаточно много крупных налогоплательщиков. И то, какие налоги уходят в центр, какие остаются на местах и как они дальше распределяются — это тема для отдельного разговора. Но это очень важный вопрос с точки зрения того, как граждане могут на этот процесс влиять.
(23:34) Аяжан Ойратова
Еще хотелось бы привязать к этому. Невозможно дать свободу принимать какие-то решения без соответствующего бюджета. Не должно быть как сейчас, что большая часть уходит на республиканский бюджет и возвращается городам финансирования меньше, чем они этому бюджету отдавали. Это очень сильно влияет на развитие налогоплательщика, недовольства налогоплательщиков будут расти.
Но давайте вернемся к независимым судам. Вы говорили о конституционном суде. Как мы знаем, у нас уже многие годы, сколько мы себя помним, (по крайней мере, я себя помню) существует конституционный совет. И он выполняет очень мало функций. Вы говорили, что необходим конституционный суд. Как он соотносится с демократическими институтами и почему важно иметь конституционный суд в Казахстане?
(24:44) Дмитрий Нурумов
Наверное, можно говорить о конституционном суде, как об отдельном демократическом институте. В тех странах, где его нет, эти функции выполняют другие органы.
Конституционный суд, прежде всего, важен тем, что в нем можно оспаривать напрямую те или иные положения законодательства, противоречащие конституции, в том числе противоречащие основным правам и свободам, которые закреплены в конституции. Конституционный суд играет большую роль в цементировании издержек и противовесов между различными ветвями власти. Суд может определять пределы того, насколько исполнительная власть может заходить на другую территорию. Соответственно, определять, где заканчиваются какие-то контрольные полномочия парламента — в зависимости от какой-то конкретной модели. Что опять же, очень важно с точки зрения интерпретации тех или иных конституционных положений. Это было бы оптимально, если бы конституционный суд все-таки был создан. Он тоже играет очень большую роль в процессах развития и трансформации других институтов. А я уверен, что эти процессы со временем произойдут, то есть будет развиваться со временем политическая система, плюрализм и будут возникать определенные спорные вопросы, которые конституционный суд мог бы разрешить. Поэтому чем быстрее он будет создан, тем легче потом будет продвигаться через политические изменения.
(26:44) Аяжан Ойратова
Тем быстрее он, наверное, вернется. Все-таки он же у нас был.
(26:49) Дмитрий Нурумов
Да, он был. Конечно, конституционный суд должен состоять из очень авторитетных судей, которые бы не боялись принимать достаточно неоднозначные решения и принципиально разные. Но они должны быть принципиальны со своей совестью, что эти решения они принимают на основе их опыта, знаний. У них должна быть ответственность.
(27:19) Аяжан Ойратова
Один пример к спору о конституционности тех или иных норм — это запрет на продажу квартиры, купленной за счет пенсионных средств, которые были извлечены из пенсионного фонда своего же. Сейчас хотят запретить продажу в течение пяти лет таких квартир. Есть вопрос: почему же нет? Все-таки деньги же принадлежат гражданину, он же с них уже выплатил ИПН. Почему он не может распоряжаться своим имуществом, как ему хочется?
И у юристов тут встает проблема: как можно оспаривать вообще такие правила, которые создает какой-то фонд? И какими процедурами он руководствуется? Как вы говорили, обращаться в суд и ждать, пока судья примет решение, обращаться в конституционный совет почти нереально, потому что есть ограничения. Обращаться в тот же районный суд? Есть огромные ограничения. то есть, я увидел, что подзаконные акт не конституционный и пойду-ка я обращусь – нет. К тому же есть ограничения к юридическим лицам и простым организациям — насколько я знаю, они вообще не могут, да, подавать?
(28:45) Дмитрий Нурумов
Подавать-то они, я думаю, могут и юридические лица тоже.
(28:49) Аяжан Ойратова
Но, мне кажется, этот момент надо уточнить, потому что есть в этом сомнения. Иначе, в принципе, если механизмы есть, то почему юристы не подают тогда, если они видят что…
(29:02) Дмитрий Нурумов
Потому что обычно потом судьи не обращаются к конституционному совету.
(29:07) Аяжан Ойратова
То есть, это не вина юристов, не вина правозащитников, что они этим не занимаются? Это же механизм.
(29:15) Дмитрий Нурумов
Можно сказать, что это отчасти их вина, но здесь трудно судить, кто конкретно виноват. Потому что опять же эти стратегические тяжбы требуют больших ресурсов.
(29:33) Аяжан Ойратова
Какие еще демократические институты есть, о которых мы сегодня не поговорили? Мы говорили про суд, про конституционный суд, про выборы, про общественные советы и про бюджеты части. Что еще есть в Казахстане?
(29:47) Дмитрий Нурумов
Опять же, мы мало говорили про развитие такой демократической практики, как различные формы волеизъявления. И у меня тут двоякое отношение к ним, потому что та практика, которая была с референдумом в советское, постсоветское время, по существу, она как бы дискредитирует эту форму.
Есть некоторая озабоченность тем, что она достаточно слабо позволяет защитить интересы меньшинств и часто может быть инструментом именно подавления каких-то альтернативных точек зрения. Но мне кажется, что на уровне местного самоуправления, особенно по вопросам, связанным с развитием градостроительства, организации общественного транспорта, сохранения трамваев или перехода на троллейбусы и так далее — это тоже был бы хороший такой демократический институт, который позволял бы вовлекаться в принятие решений. И там тоже может быть по-разному: с кем может быть обязательным для местных органов, может быть, в виде рекомендаций, но, в принципе, на местном уровне это применительно к определенным вопросам, это может быть очень неплохой инструмент.
(31:46) Аяжан Ойратова
Ну да, референдумы, на самом деле, нужная вещь. Что может сделать казахстанец или какой-то гражданский сектор в виде каких-то неправительственных организаций, чтобы вносить свой вклад в развитие демократических институтов?
(32:06) Дмитрий Нурумов
Это вопрос риторический. Я думаю, каждый решает его по-своему: приходя на избирательный участок, требуя каких-то демократических преобразований, участвуя в различных общественных инициативах. Тут есть достаточно большой спектр различных вариантов участия в политическом процессе, в том или ином виде. Поэтому однозначно сказать, что нужно, чтобы все граждане вот так вели себя, гражданское общество вот так делало и то, и другое — так работать не будет.
(32:50) Аяжан Ойратова
Это не демократично.
(32:53) Дмитрий Нурумов
Тем более, гражданское общество – это достаточно комплексное, сложное понятие. Оно не ограничивается, охватывает очень многие сферы и многие формы организации граждан, поэтому здесь какого-то отдельного рецепта, наверное, нет.
(33:18) Аяжан Ойратова
Мне кажется, единственная вещь, на которую должен ориентироваться человек, который занимается чем-то — это требовать справедливости. И если требовать соблюдения законности и своих прав и свобод в соответствии с конституцией и международными разными конвенциями, то можно, в принципе, из этого исходить. И человек может выбрать разные формы участия.
Это может быть голосование, это может быть выдвижение самого себя, как кандидата, в какой-либо политической партии, создание политической партии, создание тех же неправительственных организаций. Это может быть даже какой-то комментарий, написанный специально для депутата маслихата, чтобы он обратил внимание на какую-то проблему. Это тоже способы участия в управлении государством. То есть, формы и способы могут быть разномыми, но вот инициатива — она обычно связана с защитой своих интересов. Поэтому, наверное, то, что мы можем сегодня посоветовать нашим слушателям — это обязательно защищать свои интересы разными путями, законными, естественно. И тогда мы когда-нибудь придем к демократической стране.
Но не так пессимистично, наверное, надо выпуск заканчивать (смеется).
(34:41) Дмитрий Нурумов
Я думаю, что это процесс сложный, но он возможен. И мне кажется, что нужно верить, и тогда все получится. Но, естественно, этот процесс не линейный и к этому тоже нужно быть готовым. Поэтому я тоже так не очень пессимистично и не очень оптимистично закончил. Но все-таки, мне кажется, это возможно, и возможно даже не в отдаленном будущем. Наверное, на этом я закончу.
(35:18) Аяжан Ойратова
Спасибо вам большое, Дмитрий, что сегодня присоединились к нас на подкаст.
(35:22) Дмитрий Нурумов
Большое спасибо, что пригласили.
(35:24) Аяжан Ойратова
А у меня еще есть вопрос один, который мы думали задать. Что-то я про него забыла. Вопрос такой: вы же являетесь учредителем Центра исследования политики — о чем мы очень редко говорим, и очень много, на самом деле, вопросов, кто мы такие. Особенно после опубликования нашего поста про концепцию, нас обвиняли, что мы, якобы, создатели. Люди не совсем понимают, что такое общественный фонд, и что учредителями общества фонда могут являться простые граждане, которым просто не все равно. Почему вы решили создать центр?
(36:03) Дмитрий Нурумов
Почему? Это было не только мое желание. Целая группа единомышленников, юристов. Наверное, было небезразлично то, как формируется правовое поле Казахстана. И, естественно, цель была — стать такой площадкой, где можно было бы обсуждать различные варианты правового будущего, иметь возможность через центр взаимодействовать с другими странами и экспертным сообществом и формировать экспертное сообщество в Казахстане. В принципе, это основная цель создания данной организации и я думаю, что мы этой цели добились. Может быть, у нас не хватает возможностей, не хватает достаточного количества экспертов, но по ряду различных законодательных инициатив центр активно их комментировал, участвовал в различных обсуждениях. Центр активно взаимодействует с различными государственными органами, с парламентом. И мне кажется, что этот вклад ценится как представителями государства, так и представителями гражданского общества.
(37:58) Аяжан Ойратова
Спасибо за то, что создали этот центр, в котором мы все можем работать и помогать людям, защищать их права, помогать тем же государственным органам, где-то давать комментарии, где-то участвовать в этих общественных обсуждениях, помогать вообще разным гражданам, в том числе и адвокатам, юристам в их личном росте, чтобы они могли оказывать свои услуги более качественно, на новом уровне. И создание этого центра — это тоже и есть одна из форм демократических институтов, о которых мы сегодня говорим. Поэтому еще раз спасибо большое!
(38:49) Дмитрий Нурумов
Я бы сказал — демократической практики. То, что есть определенная среда, в которой может сформироваться такая организация и оказывать экспертное сопровождение определенным правовым реформам, то есть выполняет эту функцию. И здесь важно понимать, что эта организация не работает напрямую, оказывая какие-то услуги населению, защищая конкретно права конкретного человека. Но всегда целью является формирование наиболее инновационных каких-то подходов к решению тех или иных правовых проблем. Естественно, с учетом определенных международных стандартов и опыта других стран. Но мы будем в жесткой привязке к нашей реальности и попытках выбрать именно тот оптимальный совет, рекомендацию, которая бы пригодилась бы в нашей стране.
(39:54) Аяжан Ойратова
Спасибо большое! Всего хорошего и до свидания.
