ОФ «Центр исследования правовой политики» подготовил аналитический отчет «АНАЛИЗ РЕФОРМЫ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ВЫБОРОВ В КАЗАХСТАНЕ». Отчет представляет обзор законодательных изменений в рамках последних реформ, инициированных Президентом Касым-Жомартом Токаевым применительно к их реализации на практике. В нем также предлагаются пути реформирования избирательного и партийного законодательства в соответствии с международными стандартами и лучшими практиками.
Среди основных выводов отчета по вопросам Парламентских выборов эксперты обозначили, что избирательное законодательство Казахстана крайне нестабильно. Практически каждый электоральный цикл сопровождается изменениями, которые, как правило, не устраняют действующие препятствия на пути к честным и свободным выборам.
Исследователи считают, что из-за своих усеченных полномочий Мажилис Парламента вкупе с неразвитой партийной системой не выполняет в полной мере свои представительские и законодательные функции. Вместе с тем, используемый на парламентских выборах, единый национальный избирательный округ, негативно влияет на поведение политических партий и не позволяет лучшим образом отразить представительство интересов граждан в Парламенте. При этом имеющееся на данный момент количество депутатов Мажилиса Парламента не является достаточным, чтобы сформировать эффективные каналы взаимодействия с гражданами. Законодательством также не предусмотрено участие в выборах независимых кандидатов.
По мнению исследователей, порядок формирования избирательных комиссий на всех уровнях ставит их в полную зависимость от текущего политического руководства страны, открывая последнему широкие возможности для контроля за выборами и их результатом. Работа избирательных комиссий не является достаточно прозрачной, что потенциально подрывает доверие граждан к избирательному процессу.
Исследователи также отмечают, что законодательство о политических партиях содержит существенные барьеры для их регистрации и позволяет властям не только искусственно ограничивать количество партий, но и устанавливать контроль за их деятельностью. Количество зарегистрированных партий, начиная с 2002 года уменьшилось с 15 до 6 в 2016 году. При этом новые партии не регистрировались, а независимые инициативы по созданию партий пресекались под разными предлогами. На последних парламентских выборах (январь 2021 года), как и на предыдущих выборах, отсутствовали явные признаки подлинной политической конкуренции.
Исследователи полагают, что введенная в 2021 объединенная 30%-я квота для женщин и молодежи в партийных списках не была должным образом проработана. Она не соответствует цели достижения гендерного паритета в Парламенте и применяется только на стадии регистрации партийных списков. Практическая реализация этого механизма допускает большие отклонения, так как позволяет партиям произвольно варьировать количество женщин и молодежи при распределении мандатов. Фактически внедрение квоты никак не повлияло на представленность женщин в Мажилисе Парламента и в сравнении с прошлыми выборами их количество существенно не изменилось (27,1%).
По мнению исследователей, также законодательство Казахстана содержит непропорциональные ограничения, связанные с возрастом (в том числе работающие против молодежи), непогашенной судимостью и с коррупционными преступлениями, которые идут вразрез с международными стандартами.
Анализ выборов продемонстрировал, что из-за отсутствия подлинной конкуренции, на всех последних национальных и местных выборах, предвыборная агитация носила формальный характер и не предлагала избирателю выбор.
Исследование зафиксировало доминирование партии Нур Отан в Парламенте РК, в местных представительных и исполнительных органов власти. По мнению исследователей, это размывает границы между партией и государством и ведет к злоупотреблению административным ресурсом в ходе выборов.
Вопреки международным стандартам и надлежащей практике, новый закон о мирных собраниях de facto оставил в силе разрешительный порядок проведения мирных собраний, заменив в тексте закона термин «разрешение» на «уведомление» и «согласование». Это часто негативно сказывается на праве субъектов избирательного процесса свободно излагать свои взгляды и оценки.
По результатам анализа день голосования на парламентских выборах 2021 года был отмечен вбросом бюллетеней, фальсификациями итогов голосования, завышенной явкой и нарушениями при подсчете голосов и определении результатов. При этом участковые избирательные комиссии (УИК) и территориальные участковые комиссии (ТИК) не следовали установленным процедурам, а протоколы с результатами голосования, по мнению независимых избирателей, корректировались. Сводные данные 505 протоколов наблюдателей от семи независимых организаций, выданных после подсчета голосов, имели значительные расхождения с официальными итогами выборов от Центральной избирательной комиссии (ЦИК).
Деятельность независимого наблюдения была существенно ограничена постановлением ЦИК от 4 декабря 2020 года, в котором говорилось, что организации, желающие принять участие в наблюдении за выборами, должны были иметь такую деятельность указанной в своем уставе. Дополнительно власти в ряде случаев произвольно использовали ограничения, связанные с пандемией COVID-19 для недопуска наблюдателей на участки. Другим значимым ограничением под предлогом защиты персональных данных был запрет ЦИК вести прямую видео и аудио трансляцию дня голосования, а также публиковать и распространять эти материалы в социальных сетях.
По итогам парламентских выборов 2021 года, партия Нур Отан с 76 депутатами сохранила за собой квалифицированное большинство, а две партии, которые также ассоциируют с властью Ак Жол и НПК с 12 и 10 депутатами сформировали «парламентскую оппозицию». Исследователи отмечают, что такие показатели призваны сформировать видимость инклюзивного политического и избирательного процесса и снизить накал критики.
Несмотря на попытки властей добиться более мягкой оценки парламентских выборов со стороны международного сообщества за счет имитации политических реформ в преддверии выборов, заключительный отчет Международной миссии по наблюдению за выборами БДИПЧ ОБСЕ (ММНВ БДИПЧ) по парламентским выборам 2021 года содержал значительную критику выборного процесса.
После нарастания негативной реакции в казахстанском обществе, а также со стороны международного сообщества, Президент Касым-Жомарт Токаев озвучил ряд политических реформ. Среди них следует отметить снижение избирательного порога до 5%. Данное изменение одно из немногих, которое является шагом в правильном направлении. В тоже время такой избирательный порог по-прежнему является одним из наиболее высоких в странах участницах ОБСЕ. Однако, по прогнозам исследователей без независимых политических партий, политической конкуренции и свободных выборов, соответствующих минимальным демократическим нормам, эта относительно прогрессивная мера положительного эффекта иметь не будет.
Другой инициативой было возвращение графы «против всех» в избирательные бюллетени, которая является негативной формой голосования и противоречит принципу представительной демократии. Начиная с 1998 года Казахстан уже имел неудачный опыт использования данной графы и отказался от нее в 2004 году при положительной оценке БДИПЧ/ОБСЕ.
Исследователи также считают, что существующий механизм распределения государственного финансирования политическим партиям не является эгалитарным, так как исключительно направлен на поддержку больших парламентских партий. В условиях Казахстана, этот механизм создает преимущества исключительно для партии власти, которая получает 78% всех государственных субсидий, что существенно влияет на демократию в стране.
Данное исследование стало возможным благодаря всесторонней поддержке американского народа через Агентство США по международному развитию (USAID). Выраженные в ней мнения принадлежат авторам и не обязательно отражают точку зрения USAID или правительства США.
ОФ «Центр исследования правовой политики» благодарит International Republican Institute (IRI) за оказание поддержки в проведении исследования.
ОФ «Центр исследования правовой политики» также выражает благодарность всем экспертам и специалистам, принявшим участие в подготовке и обсуждении представленного исследования.
